惠州市推广政府和社会资本合作（PPP）模式实施办法（试行）
为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和引导社会投资，增强公共产品和服务的供给能力，改革创新投融资体制，激活和释放经济发展的内生动力，根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部 发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《广东省人民政府办公厅转发省财政厅 省发展改革委 人民银行广州分行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》（粤府办〔2015〕44号）等文件精神，结合我市实际，制定本实施办法。
一、总体目标
深入贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中、五中、六中全会精神，依法依规稳步推进PPP项目建设试点，进一步拓宽基础设施及公共服务领域建设融资渠道，提高公共产品和服务供给质量和效率，努力确保全市经济社会在新常态下实现持续健康快速发展。
二、基本原则
（一）量力而行。推广运用PPP模式的节奏和力度要与本级政府的财力和管理能力相匹配，既要积极推进，又要审慎稳妥。要根据本地区经济的发展前景和长远规划，科学测算未来地方政府的财力增长目标，在财政可承受能力范围内有序推进，防范发生财政支出风险。
（二）互惠共赢。按照“政府、社会资本和社会公众实现共赢”的原则，建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制。在保障公共利益，提高公共服务质量和效率的前提下，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等方式，建立合理的投资回报机制，稳定社会资本收益预期。
（三）风险分担。按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建设、技术、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力风险由政府和社会资本合理共同承担。
（四）公开透明。建立统一的政府与社会资本合作的项目信息发布平台，实行统一市场准入，创造平等投资机会，依法采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式，公平择优确定社会投资人，实现各类社会资本平等参与、投资回报科学合理、运作公开透明。
（五）诚信守约。政府与社会资本在平等协商、依法依规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，发生违约必须承担相应责任。
三、适用范围与运作方式
（一）适用范围。PPP模式包括但不限于以下重点关注的领域：交通基础设施（公路、铁路、港口、航道、机场、轨道交通、综合交通枢纽等）；市政公用设施（燃气、供电、供水、污水及垃圾处理、城市地下综合管廊、园林及公园配套、道路桥梁、公共交通、城市停车场、公共充电设施等）；社会事业服务设施（教育、医疗、养老、文化、旅游、体育健身、保障性安居工程等）；以及农林水利、资源环境和生态保护等项目。
对于在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等六部委第25号令）执行。
（二）运作方式。PPP模式具体运作方式的选择主要由收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。主要包括以下类型：建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、租赁—运营—移交（LOT）、购买—建设—运营（BBO）、委托运营（O&M）、管理合同（MC）等。要优先选择能够实现全生命周期绩效管理的运作方式，如BOT、BOO、TOT、ROT、BBO等模式。PPP项目具体运作方式不包括BT（建设—移交）类型。
四、操作模式
根据项目的实施周期、市场化程度、收费机制、风险分配框架和政府投入等因素，选择不同的操作模式。
（一）经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且使用者付费能够完全覆盖投资成本，可以产生合理利润的项目，可通过政府授予特许经营权的方式，采用BOT、TOT、ROT、BOO等模式推进。特许经营期内，社会资本方或项目公司自行负责项目投融资、建设、运营、维护，自负盈亏。合作期通常为20-30年，合作期内可根据实际情况启动定期价格调整机制。例如：收费公路、燃气、供电、供水、非基本公共服务的教育、医疗、养老、文化、旅游、城市停车场、公共充电设施等。
（二）准经营性项目。对于使用者付费不足以覆盖投资成本的项目，也可采用与经营性项目类似的运作方式。在使用者付费的基础上，通过政府授予特许经营权附加政府补助、运营补贴或直接投资参股等方式，实现投资者获得合理回报。合作期通常为15-30年，合作期内要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。例如：轨道交通、公共交通、公用码头、城市地下综合管廊、保障性安居住房等。
（三）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务的方式，依据项目的可用性、使用量和运营维护绩效支付费用，主要采用但不限于BOT、ROT等模式推进。该类项目应在项目合同中明确项目产出说明和绩效要求，并约定具体购买方式和价格水平，并根据本级财政现有的财政承受能力在10-30年的范围内选择合作年限。例如：义务教育和基本医疗等基本公共服务、普通公路、城市道路、桥梁、港口公共设施、污水及垃圾处理、农林水利、资源环境和生态保护等。
五、操作流程
（一）项目识别。
1．项目发起。PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。一是政府发起。根据我市各地区的经济社会发展总体规划和近期建设计划，交通运输、住房和城乡规划建设、环保、能源、教育、医疗、水务、体育和文化等各级行业主管部门，在基础设施及公共服务领域遴选潜在可实行PPP模式的项目，并会同同级财政和发展改革等部门进行筛选，确定备选项目。二是社会资本发起。社会资本发起的PPP项目，应以项目建议书的方式向同级财政部门和行业主管部门进行推荐。
2．初步实施方案编制。经政府同意实施的项目，拟采用PPP模式的，行业主管部门应制定项目的初步实施方案，包括但不限于项目概况、项目产出说明、期限与运作方式、风险分配框架、社会资本合作方采购方式等内容，并确定项目的实施机构。初步实施方案应征求项目全生命周期涉及的包括但不限于发展改革、财政、法制等政府相关部门的意见并修改完善。
3．项目评价与论证。初步实施方案修改完善后，报同级财政部门审核。如财政部门认为可以开展项目评价与论证的，项目行业主管部门和实施机构向同级财政部门提供项目的相关资料，配合同级财政部门开展物有所值评价工作。新建、改扩建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案（社会资本发起的可用项目建议书替代可行性研究报告）；存量项目应提交存量公共资产的历史资料（包括资产清册、性能状况、财务、人事等情况，以及第三方依法出具的资产评估报告等）、项目产出说明和初步实施方案。同时，根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对政府付费或财政补贴的项目，开展财政承受能力论证。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，纳入本地区PPP项目开发目录。
（二）项目准备。
实施方案编制与审核。对于通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，项目行业主管部门或实施机构委托有资质的咨询机构组织编制PPP项目实施方案，主要内容包括：基本概况（包括项目建设的概算总投资和总投资控制额）、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等。
项目实施方案应包括但不限于以下附件：
（1）可行性研究报告（新建、改建项目）。
（2）项目采购资格预审文件、项目采购文件、项目合作合同。
（3）项目物有所值评价和财政承受能力论证的审核意见。
（4）发展改革、住房和城乡规划建设、国土资源等部门对项目可行性研究、规划选址、用地预审等方面的审核意见（新建、改建项目）。
项目实施方案在征询政府相关部门意见修改完善后，由项目行业主管部门报同级政府常务会议审定，经审核批准后由确定的实施机构组织实施。同时，由同级财政部门负责将项目信息录入财政部政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台，向省财政厅提交项目入库审核申请。
PPP项目信息平台是项目填报、审核、查询、发布的全国性综合平台，项目可否审核通过对社会资本信心、项目资金筹措、财政预算安排等方面产生重要影响，各有关单位要保证项目信息的合法性、真实性、准确性。
（三）项目采购。
1. 伙伴选择。实施方案审查通过后，由项目实施机构按照《招标投标法》、《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等法律法规，可以通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和竞争性磋商等多种方式实施采购。商务报价既要考虑项目的经济技术指标，更要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、信誉状况等因素，评审过程中应对项目方案的可行性、经济性和财政负担能力等进行充分论证，优先选择诚实守信、安全可靠的社会资本作为合作伙伴。
项目实施机构应在规定的信息发布渠道公开项目采购各个环节，包括资格预审公告、资格预审审查结果公告、招标公告、预中标结果和项目合同文本公示、中标结果公告和PPP项目合同公告等，保证程序公开、过程透明。凡符合采购文件规定资格要求的各类社会资本均可参与我市PPP项目投资竞争。具有投资、建设、运营等差异优势能力的企业可以组成联合体参与竞争。
按照分类管理的原则，新建、改建的经营性和准经营性项目由中标的社会资本成立项目公司后，依照企业投资项目有关规定报批项目；非经营性项目在项目实施方案编制和审核环节时，发展改革、住房和城乡规划建设、国土资源等部门参照政府投资项目有关规定加强对项目可行性研究、规划选址、用地预审等方面进行审核并出具审核意见，中标的社会资本成立项目公司后，依照企业投资项目有关规定报批项目。另外，为有效控制“政府付费”类项目的总投资，项目采购前应完成项目的初步设计概算审批。
2．合同管理。项目采购结果公示期满无异议的，项目实施机构应参照《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）、《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（发改投资〔2014〕2724号）或国家制定最新标准化文本，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。合同内容应该包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、产品和收费标准、补贴及调整机制、退出机制、争议解决方式、违约责任等核心条款。项目实施机构应将合同文本及其附件进行公示（如果合同的核心条款内容发生实质性改变，必须报同级政府审核同意），公示期满无异议的，由政府授权的项目实施机构与中选社会资本方签署协议。需要为项目设立专门项目公司（SPV）的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同及各专项（专业）细化合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。
（四）项目执行。
1．项目实施。项目实施机构完成项目采购后，应指导或配合社会资本完成项目全生命周期内各项行政许可的报批工作，监督PPP项目各方按照合同约定，履行项目的融资、建设、运营、维护和移交等合同义务，定期监测项目产出的绩效指标，确保公共产品和服务供给的质量、效率和可持续性。项目合同中涉及的政府支出责任（准经营性PPP、非经营性PPP），财政部门应纳入同级政府预算，在中长期财政规划中统筹考虑，建立跨年度预算平衡机制。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付；设置超额收益分享机制的，当项目收益超出预期时，依据合同约定，下调公共产品或服务的价格或减少财政补贴、提高财政分成比例，降低社会资本的超额收益。
2．绩效评价。财政部门要会同相关行业主管部门和项目实施机构，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，积极探索政府部门和社会资本之外的第三方评审机制，定期对项目运作的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行综合绩效评价。评价结果依法向社会公开，并作为项目价格、补贴、合作期限等调整的依据。
（五）项目移交。
PPP项目期满或提前终止移交时，项目实施机构或政府指定的承接机构应组建项目移交工作组，按照PPP项目合同中明确的移交形式、移交内容、移交标准和补偿方式与社会资本确认移交手续，组织性能测试。社会资本要把满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单完整移交给项目实施机构或政府指定的承接机构，办妥法律过户和管理权移交手续。性能测试结果不达标的，项目实施机构或政府指定的承接机构有权要求社会资本进行恢复性修理、更新重置或提交履约保函。
六、政策支持
（一）财税支持。PPP项目行业主管部门要按合同约定的政府支出责任年度和支出金额，纳入当年编制的部门预算，报财政部门列入本级政府年度财政支出预算草案并提交同级人大审议。财政部门要将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，在中长期财政规划中统筹考虑，建立跨年度预算平衡机制。对成功签约的经营性或准经营性项目，可以给予一定的前期费用补助。适时成立政府PPP项目投资产业基金，引导社会资本参与优先发展的公共服务领域。税务部门要积极落实公共服务项目采取PPP模式的各项税收优惠政策。
（二）金融扶持。鼓励金融机构积极开发PPP金融产品和提供金融顾问服务，加大对符合条件的PPP项目信贷支持力度，支持金融机构提前介入并主动帮助做好建设项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等市场化方式进行融资。
（三）资源配置。对无法在合作期限内收回成本，且政府无法承担巨额补贴的PPP项目，可按相关规定将广告、商铺、冠名等经营权配置给项目，弥补项目投资建设和运营维护成本。
（四）土地保障。实行多样化土地供应，保障PPP项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县政府批准后实施。
（五）项目审批。鼓励PPP项目社会资本投资人提前介入项目前期工作。项目纳入开发目录后进入行政审批“绿色通道”，优先审核、审批，实行限时办结。可建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。
七、保障机制
（一）建立PPP咨询服务机构库。经市政府批准，市财政局已通过公开招标采购的方式，建立了惠州市政府与社会资本合作（PPP） 咨询服务机构库。全市各级行业主管部门、财政部门和项目实施机构，可根据项目需求，就项目风险评估、物有所值评价、财政承受能力论证、方案设计、合作方招标、合同制定与谈判等方面的咨询服务向市财政局提出书面申请，由市财政局按照申请的类别和时间采用顺序轮候的方式安排相应的服务机构提供服务。通过发挥第三方中介机构的作用，提高PPP项目开发、实施的质量和效率。
（二）健全财政管理制度。财政部门要会同行业主管部门客观准确地开展PPP项目的财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的政府支出责任。针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向同级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。在经营性项目实施过程中，政府按合同约定依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。
（三）优化定价调价机制。实行市场调节价的公共产品和服务，由PPP项目法人自主定价，自负盈亏。实行政府定价或政府指导价的，按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则进行定价，如果无法收回成本和取得合理收益的，政府依照项目合作约定的条款给予“可行性缺口补助”。健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。
（四）建立项目应急处置机制。项目行业主管部门或项目实施机构要根据项目所处行业的特点，制定项目退出和介入的应对措施。PPP合作项目发生以下情况可以退出：因不可抗力因素导致合同无法履行；合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行；社会资本主体破产清算或发生类似情况；合同中约定需中止或政府接管的情况。发生合作项目退出情况时，由项目主管部门会同项目实施机构制定退出方案，报同级政府批准，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。项目主管部门要依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。
（五）完善监督管理体系。行业主管部门要对本行业领域内PPP项目所提供的产品或服务，在质量和价格上加强监管。建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府支出责任与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。要依照有关要求，督促社会投资人严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定，守法经营；并依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权。社会投资人要依照有关规定，聘请经项目实施机构同意且具备相应资质的第三方机构进行监督管理，加强建设项目质量安全管理和造价控制，严格控制建设项目工期，严格执行项目法人责任制、工程监理制、合同管理制、招投标制等。
（六）营造良好的推广氛围。财政部门和行业主管部门要密切配合，以有力的联络机制和信息通达机制，通过业务培训、政策宣传等途径做好PPP项目的挖掘和推荐报送工作，推进PPP工作有序、高效开展。要广泛宣传推广PPP模式的意义，做好政策解读，加强舆论引导，主动回应社会关切。让社会资本充分了解参与方式、运作方式、盈利模式、投资回报等相关政策，进一步稳定市场预期，提高社会资本对PPP模式的认可度，在全市范围内积极营造推广PPP合作模式的良好氛围。
八、附则
本实施办法自发布之日起施行，有效期2年。各县、区参照执行。